Wat is het probleem?
De uitstap uit kernenergie is al sinds 1999 een niet aflatende discussie. Toen Doel 1, Doel 2 en Tihange 1 in 1975 voor het eerst in gebruik genomen was hun geschatte levensduur ongeveer 30 jaar. De sluiting werd eerst uitgesteld tot 2015, waarna in 2009 werd beslist om de reactoren langer functioneel te houden, tot 2025. In dat jaar zullen de oudste kernreactoren 50 jaar oud worden en de jongste 40 jaar. Hiermee heeft België een aantal van de oudste nog actieve kerncentrales ter wereld.
De keuze lijkt nu finaal gemaakt, de kernuitstap komt er. Althans bijna, want men wacht de resultaten van een bijkomende studie in 2021 af. De deur blijft dus op een kier. Indien de energiebevoorrading in het gedrang komt, kan de regering besluiten om de twee jongste kerncentrales nog open te houden. Dit is niet naar de zin is van Engie (De Tijd, 2 oktober). Volgens Engie komt de beslissing dan zo goed als een jaar te laat om de kerncentrales nog veilig open te kunnen houden. Zijn we dus weer vertrokken in een welles/nietes spel? Eén waarbij de volgende regering de hele discussie nog eens kan herbeginnen en we toch in allerijl voor een verlenging moeten kiezen?
Dat nog steeds niet iedereen overtuigd is van de kernuitstap is een open deur intrappen. De argumenten voor een verlenging van de levensduur van kerncentrales zijn nochtans exact dezelfde als 10 jaar geleden. Men stelt dat zonder kernenergie de bevoorradingszekerheid van energie in het gedrang komt, zeker op het moment dat we massaal moeten overschakelen naar warmtepompen en elektrische auto’s. Daarnaast poneren voorstanders dat kernenergie een groene en goedkope energievorm is die mits een haalbare investering nog even verder kan renderen. Deze punten verdienen volgens ons enige nuance, die nu vaak in het debat ontbreekt.
Ten eerste is de energiebevoorrading door kerncentrales niet zo’n zekere optie als haar voorstanders laten uitschijnen. De beschikbaarheid van de kerncentrales is sinds 2011 significant gedaald van 89% naar 78% in 2017. Een opeenstapeling van zowel kleine als grotere problemen (tot doelgerichte sabotage in één geval) zorgden ervoor dat kerncentrales minder operationeel waren. Daarnaast is er nog de vraag of het proces van de huidige verlenging wel volledig correct is verlopen. Het Grondwettelijk hof stelde vast dat er geen milieu-effectenrapport (MER) werd uitgevoerd bij de verlenging tot 2025. Hierdoor dient er vóór 2022 een MER te worden uitgevoerd en een grensoverschrijdende publieke consultatie. Deze is naar ons weten nog niet gebeurd.
Ten tweede is het niet duidelijk of er daadwerkelijk een probleem is met energiebevoorrading. We stellen vast dat hier zeer verschillende cijfers over bestaan. In een studie van de transmissienetbeheerder (Elia, 2019) werd gesteld dat België in het volgende decennium een tekort van 3.9 GW moet overbruggen. Elia houdt hierbij rekening met een afbouw aan energieproductie op de Europese markt, voornamelijk door het wegvallen van kerncentrales in Duitsland en het verder afschrijven van centrales op steenkool. De assumpties door Elia worden echter sterk in twijfel getrokken door de regulator (CREG, 2019) die wijst op een aanzienlijk gevaar om de energienood te overschatten. De klimaatsopwarming voor België heeft immers het voordeel dat de energiebehoefte lijkt af te nemen, waar ook studies van de CREG op anticiperen (VUB, 2020). Het CREG concludeert dat naast mogelijke subsidies voor energieopwekking via het CRM (zie bijlage), de optie weerhouden moet worden om de bestaande Strategische Reserves (ongeveer 0.9 GW) te behouden.
Ten derde staat het zo goed als vast dat als er werkelijk nood is aan nieuwe investeringen, het openhouden van de kerncentrales ontoereikend zal zijn. Energyille (2018) rekende een simulatie door waarbij na 2025 nog 2 GW aan kernenergie beschikbaar zou blijven tot 2035. Daaruit bleek dat de verlenging een beperkte impact had en dat verdere investeringen bij een tekort hoe dan ook noodzakelijk zullen zijn. De beste bestaande technologie om dan aan de energiebehoefte te voldoen zijn gascentrales. Tot een soortgelijke conclusie kwam Elia (2019). Indien we dus een tekort aan energieproductie willen vermijden, hebben we een afdoende strategische visie op energieproductie nodig. Een blijvende afhankelijkheid van afgeschreven kerncentrales draagt daar niet echt toe bij.
Ondertussen gaat de technologie van hernieuwbare energie met rasse schreden vooruit, waarbij substantiële kostenbesparingen worden gerealiseerd. Deze trend zal zich voortzetten in de komende jaren. Het probleem is dat kernenergie niet eenvoudig te combineren is met hernieuwbare energie. Ze zijn eerder concurrenten dan complementen voor dezelfde markt De elektriciteitsproductie in de huidige kernreactoren is namelijk load-based, waardoor ze slechts beperkt kan worden gemoduleerd om in te spelen op de natuurlijke volatiliteit die uit duurzame energiedragers zoals wind – en zonne-energie voortvloeit. De reactoren dienen daarom steeds zoveel mogelijk aan de maximale capaciteit te produceren. Het gevolg hiervan is dat er op piekmomenten van duurzame energieproductie een overaanbod kan ontstaan waarbij kernreactoren de productie niet tijdig kunnen terugschroeven. Hierdoor neemt de rendabiliteit van duurzame energie af, waardoor de concurrentiepositie van groene stroom verzwakt. Uiteraard kan dit opnieuw worden gecompenseerd een gegarandeerd rendement, maar de kostprijs hiervan zal uiteindelijk op een directe (via de elektriciteitsfactuur) of indirecte (via bijkomende belastingen) manier worden betaald door de consument.
Het verlengen van de levensduur van de kernreactoren creëert dus een locked-in situatie: Men kan de kernreactoren moeilijk sluiten omdat ze investeringen in duurzame energie minder interessant maken, waardoor de afhankelijkheid van kernenergie behouden blijft. Deze locked-in situatie zal blijven bestaan zolang een gedeelte van de bestaande kernreactoren actief blijft. Ook na een verlenging van de levensuur tot na 2025 of 2030 zal dit probleem blijven bestaan. Een verlenging van de levensduur staat dus een structurele oplossing in de weg.
België is bovendien verplicht ingevolge EU-doelstellingen om tegen 2030 27% van haar bruto finaal energieverbruik te voorzien via vormen van hernieuwbare energie. Zou in extremis toch nog voor een levensduurverlenging kiezen, dan zal deze doelstelling met een vrij grote zekerheid niet worden bereikt. Tenzij hier natuurlijk omvangrijke subsidiemechanismes tegenover staan die opnieuw de kostprijs omhoog duwen. Bovendien zal de EU ingevolge de Green Deal bijkomende middelen voorzien om in te zetten op een vergroening van de elektriciteitsproductie. Dit biedt een aanzienlijke opportuniteit die we gedeeltelijk zouden laten liggen door opnieuw te opteren voor een verlenging van de levensduur van de kernreactoren.
Toch is zelfs met Europese subsidies en de technologische ontwikkeling van hernieuwbare energie de kans groot dat de kernuitstap, althans op korte termijn, meerkosten met zich mee kan brengen. Deze worden geraamd op €345 tot €900 miljoen per jaar, wat zou neerkomen op €70 tot €180 per gezin. Stijgingen in de elektriciteitsfactuur zijn in het verleden een politiek en socio-economisch gevoelig probleem gebleken. Er moet dus gekeken worden, niet alleen naar de mogelijke meerprijs, maar ook hoe zo’n meerprijs sociaal rechtvaardig kan verdeeld worden.
Een traditionele kosten-baten analyse voor het gebruik van kernenergie stoot hier op een beperking. Aangezien er zeer weinig observaties bestaan van kernrampen, is het quasi onmogelijk om een betrouwbare schatting te geven van het risico op een ongeluk: we weten alleen dat dit risico zeer laag is. Daartegenover staat dat, indien er zich een calamiteit in het nucleaire gedeelte van een centrale voordoet, de gevolgen potentieel catastrofaal kunnen zijn. Het heeft weinig zin om dergelijke onzekere gebeurtenissen te analyseren aan de hand van kosten-batenanalyse: het is uiteindelijk aan de maatschappij om te oordelen of de financiële besparing die gepaard gaat met een uitstel van de kernuitstap opweegt tegen het zeer kleine, maar niet onbestaande risico op een nucleair incident. Zo kan men zich dus afvragen of de maatschappelijke meerprijs om af te stappen van kernenergie té hoog is om te garanderen dat in België nooit een kernramp kan plaatsvinden.
Samenvattend zijn er aantal belangrijke nuances in het debat : (1) de bevoorradingszekerheid zal een discussiepunt blijven, (2) de duurzame energie transitie zal worden vertraagd indien er twijfel blijft bestaan over levensduurverlenging van kerncentrales, (3) de kostenreductie zal voor een gedeelte worden gecompenseerd door bijkomende subsidies die nodig zijn om de bijkomende investeringsonzekerheid voor groene stroom producenten die in dit scenario ontstaat te neutraliseren, (4) investeringsopportuniteiten vanuit de EU worden niet geoptimaliseerd en (5) het risico op een nucleair incident blijft nog steeds bestaan.
De toekomst
We hopen dat de Vivaldi-coalitie zich niet laat verleiden om opnieuw onzekerheden over de kernuitstap te creëren . Het beleid heeft in het verleden padafhankelijkheid veroorzaakt: steeds komt de verlenging opnieuw ter sprake waardoor het ook zeer moeilijk wordt om terdege werk te maken van alternatieve opties die er weldegelijk zijn.
Een ander belangrijk element in de hele discussie zou de samenstelling van de elektriciteitsfactuur moeten zijn. De stroomcomponent maakt slechts een 1/3e uit van de gehele elektriciteitsfactuur. De kostprijs van het CRM-mechanisme kan voor een groot stuk worden gecompenseerd door op dit vlak een efficiëntie-oefening te maken. Deze oefening is noodzakelijk omdat België zeer slecht scoort in vergelijking met onze voornaamste buurlanden voor wat betreft de distributienettarieven en bijkomende heffingen. Dit wordt duidelijk gemaakt door het recente rapport van de VREG, waarbij een vergelijking van de elektriciteits- en aardgastarieven werd uitgevoerd. Het is bijvoorbeeld een legitieme vraag om te stellen of het grote aantal intercommunales en diverse bijhorende gepolitiseerde raden van bestuur wel effectief nodig zijn.
Indien er volgend jaar dan toch nog voor een verlenging van de levensduur zou worden gekozen, mag dit geenszins worden aanzien als een blanco cheque. In ruil voor een (blijvende) politieke consensus moet een zeer duidelijk uitstap-kader worden gecreëerd met een ruime politieke meerderheid zodat we ons ervan kunnen verzekeren hoe de uitstap exact zal worden gerealiseerd. Dit schept een investeringsklimaat dat nodig is om producenten van groene vormen van energie te stimuleren om te blijven investeren. Doen we dit niet, dan zal het gebrek aan rechtszekerheid op dit vlak niet alleen het investeringsklimaat aantasten maar ook het klimaat in veel ruimere zin. De politieke consensus dient dus solide te zijn op een manier waarbij toevallige politieke coalities deze besluiten niet meer eenvoudig kunnen wijzigen. Het is duidelijk dat dit de laatste verlenging is die nog mogelijk zal zijn en dat na afloop van deze termijn de discussie van het CRM-mechanisme opnieuw zal gevoerd worden door het gebrek aan alternatieven, dit gaat over tien jaar niet anders zijn. De fundamentele discussie die zou moeten gevoerd worden, wordt op die manier gewoon uitgesteld. In die zin is het absoluut niet wenselijk om de levensduur met meer dan tien jaar te verlengen.
Tenslotte dient er bij wet een jaarlijkse rapportage van dit uitstap-kader te worden vastgelegd, gevolgd door een jaarlijkse parlementaire hoorzitting waarbij er toelichting wordt gegeven over de tussentijdse resultaten van het uitstapplan. Het plan zelf dient opgesteld te worden door zowel het FANC, de CREG, Elia en het Planbureau zodat de gebruikte modellen hiervoor kunnen worden gestroomlijnd zodat discussie op dit vlak in de toekomst kan worden gereduceerd.
Wat is het CRM?
Het CRM (Compensatie Renumeratie Mechanisme) formaliseert de huidige strategische reserves door een aanbod te creëren voor het leveren van energie. Er bestaat in België, net als in andere Europese landen, een strategische energiereserve. Dit zijn een beperkt aantal centrales, voornamelijk op gas, die in geval van een acuut tekort (bijvoorbeeld tijdens een zeer strenge winter) kunnen geactiveerd worden, maar het grootste deel van de tijd inactief zijn. Het is dus een flexibel inzetbare energiereserve.
Het CRM is gemaakt om flexibele energieproductie te ondersteunen. De strategische reserve kan door verschillende spelers in de energiemarkt worden ondertekend, waarbij de spelers zich verbinden om een bepaalde capaciteit gedurende een bepaalde duur te garanderen. De ondersteuning kan, en zal in veel gevallen, een gascentrale zijn, maar evengoed kan het aanbod voorzien worden door ontwikkelende spelers op de energieopslag of waterstof markt, of door spelers in de markt van hernieuwbare energie, hetgeen innovatie in de elektriciteitsproductie geenszins in de weg staat.
Is een CRM nodig?
Het CRM is nodig om een minimum rendabiliteit te garanderen aan de eigenaars van gascentrales. Indien de kernreactoren sluiten, zijn gascentrales nodig als backup omdat hernieuwbare energiebronnen intermittent zijn. De duur van de contracten is nog niet vastgesteld, maar zullen waarschijnlijk variëren tussen 5 en 10 jaar, wat de flexibiliteit en afhankelijkheid van het mechanisme verkleint ten opzichte van de verlenging van de levensduur van de kernreactoren (in realiteit minstens 10 jaar).
Is het CRM kosteneffectief ten opzichte van uitstel van de kernuitstap?
Engie Electrabel heeft eerder aangegeven dat het ongeveer €800 miljoen zal moeten investeren om de levensduur van kerncentrales met opnieuw vijf jaar (en in de praktijk allicht tien jaar) te verlengen, die uiteraard via de overheid of bij de eindconsument zal moeten gerecupereerd worden. Deze kost is bij een beslissing tot verlenging van de levensduur een uitgemaakte zaak. Elia (2019) schat de annuïteit (jaarlijks representatieve kost) voor de maatschappij op €500 miljoen.
Het belangrijkste punt is dat het CRM echter een flexibel mechanisme is. Het CRM kan opgeschaald worden in functie van de effectieve noodzaak aan bevoorradingszekerheid waardoor de kostprijs veel beter aansluit bij de economische realiteit. In die zin is het antwoord van hoeveel het CRM-mechanisme effectief zal kosten moeilijk te beantwoorden. De huidige strategische reserve in België (als voorloper van het CRM) bedraagt 0.9 GW, die werd vastgelegd voor een periode van 3 jaar in 2017. Sindsdien is er ondanks de uitval van verschillende kernreactoren gedurende deze periode nooit een extra reserve nodig gebleken. Dit werd veroorzaakt doordat de combinatie uit productie via hernieuwbare energie en elektriciteitsimport voldoende was om de binnenlandse energiebehoefte te dekken.
Verschenen in Knack op 17/10/2020
Door Christophe Heyndrickx